它的意思是指，当极端事件刚刚发生时，国会中代表仅仅以51%的简单多数就能够宣告紧急状态，并授予行政机关广泛的紧急权力，但是，紧急状态(自然包括紧急权力)只能持续40到60天。

[31]江苏省宿迁市宿城区人民检察院诉沐阳县农业委员会行政公益诉讼案，江苏省宿迁市宿城区人民法院《行政判决书》(［2017］苏1302行初348号)。[9]徐卉：《通向社会正义之路——公益诉讼理论研究》，法律出版社2009年版，第103页。

文章来源：《浙江社会科学》2020年第1期。这些规定大致也可以支持这个判断。[6]参见最高人民法院指导案例88号。[14]［德]莱奥·罗森贝克：《证明责任论》，庄敬华译，中国法制出版社2002年版，第45页。[32]卢超：《从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验》，《法商研究》2018年第5期。

对于这两个法定要件中的事实，检察机关应负有收集证据并加以证实的责任。就这一点而言，其功能如同前置性的行政复议程序。如果大家都认为某个风险微不足道，你也可能不会通过言语或者行动来表示反对，以免显得不理智。

昆鲁斯(Kunreuther)等人的研究发现，当某一风险的比例在十万分之一、千万分之一和一亿分之一之间发生变动时，公众对其认知不会发生改变。2.既然行政措施的制定者意识到自己的恐慌情绪有可能会带来措施制定上的偏见或非理性，那么他们就应当进行自我限制。[71]当然，这种心理上的自我调整方式有时未必能够奏效。为解决这个问题，他认为政府应当设立一个常设性的风险管理机构。

See Loe- wenstein G F, Weber E U, HSee C K, Welch N.，Risk as feelings. Psychology Bulletin, Vol.127, 2001(2)pp.267-286. [29]See Loomes G, Sugden R.，Regret theory: An alternative of rational choice under uncertainty. Economic Journal, 1982(92).pp.805-824. [30] See Ritov I, Baron J., Reluctance to vaccinate: Omission bias and ambiguity, Journal of Behavioral Decision Makingf 1990(3).pp.263-277. [31] See Bell D E.，Disappointment in decision making under uncertainty, Operations Research, 1985(33) pp.1-27. [32]参见庄锦英：《情绪与决策的关系》，载《心理科学进展》2003年第3期。尽管宝鸡市在外打工人员共22万多人，当时，返回人员已经达到13000余人，其中从北京、广东、山西等重疫区回来的人员高达1万多人。

此外，美国学者也提出了严重危机这样的概念，即当一个社会面对一场规模与以往不同、成因前所未知的危机。18世纪的博弈论[25]、20世纪中叶的预期效用理论，以及20世纪60到70年代的主观预期效用理论等关于人们在风险状态下的决策理论都缺少情绪的内容，特别是排斥负情绪在决策中的作用。【注释】 本文获马怀德教授主持国家自然科学基金重大研究计划项目《非常规突发事件应急管理的法制保障系统》(项目号：90924028)及中南财经政法大学〈中央高校基本业务费专项资金〉资助。再过2个月，国会中的多数赞成票就应当达到70%。

为说明预期情绪在决策中的作用，研究人员首先提出后悔理论用以说明。因此，如果我们超越了恐怖事件的表象，将目光转移到那些具有新的、难以控制的、极端严重的社会危险时，就会发现恐慌理论具有一定的适用性。这是因为，既然行政机关在极端危险事件结束后需要从自己的财政预算中承担对无辜者经济赔偿，那么这就会促使行政机关收集更多的信息，以更加谨慎的方式来制定自己的措施，避免盲目性。因此，这就需要从更基础的层面来治理风险，即建立一种长效的风险治理与评估机制，而不是等到极端事件发生后再进行临时的治理与评估。

9·11恐怖事件就是一个明显的例证。比如，在我们决定其来源之前，突然和不可期待的噪声就能够产生恐慌。

[60]当某一事件的风险不为公众所认识，而公众仅凭道听途说形成自己的看法时，信息连锁效应就开始产生了。运用决策学的研究成果，阐述了包括恐慌在内的情绪在公众的决策中扮演了非常重要的角色。

[57]2008年我国奶粉行业中的三聚氰胺事件所引发的连锁反应也是颇为严重。风险的这种社会放大效应类似于涟漪效应——在一个平静的池塘中扔下了一块石头，涟漪向外扩散，不断波及其他水面及水面上的事物。这些专家的任务是经常性的评估各类风险的严重程度，确定风险规制的优先顺序，并有权将相对严重的风险公开，以便教育公众。即便美国司法部的官员也不得不承认，政府对大量的可疑人员的拘留都是基于一些不可靠的传闻证据，大规模的拘留运动失败了。[43]美国学者凯斯· R ·孙斯坦(Cass R. Sunstein)也认为，公众对危机事件的风险的判断经常受到可得性启发的影响。[1]无独有偶，在经历了非典半年多的肆虐后，千龙新闻网的一位记者坦言：事实上，现在看来，‘非典恐惧综合症比‘非典本身的毒力更大，蔓延的范围也更广。

[43] See Tversky, A.and D. Kahneman.，Judgment Under Uncertainty: Heuristics and Biases, Science.1974(185).pp.1124-1131. [44]参见[美]凯斯· R ·孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第41-42页。人一生下来就对蛇、蜘蛛等感到害怕。

因此，笔者主要阐述这一方法是如何研究公众对极端事件的风险认知。[24]即人们在对可能性的各种选择方案的后果的评价基础之上来做决定。

[34]See Clore, G. L, Cognitive phenomenology: Feelings and the construction of judgment, In L L. Martin A. Tesser (Eds.)，The con- struction of social judgments. Hillsdale, NJ: Erlbaum.(1992).pp.133-163. [35] See Zajonc, R. B.，Feeling and thinking: Preferences need no inference, American Psychologist, 1980, (35).pp.151-175. [36]See LeDoux J. The emotional brain. New York: Simon, Schuster.(1996)pp 1-20. [37] Loewenstein, G.，Weber, E.，HSee , C.，and Welch, N.，Risk as feelings, Psychological Bulletin(2001). Vol.127, pp267-286. [38] See johnson, E, J.，Hershey, J, ，Meszaros, J.， Kunreuther, H.. Framing, probability distortions, and insurance decisions., Journal of Risk and Uncertainty, 1993(7), pp.35-51. [39] See Kunreuther, H.，Limited knowledge and insurance protection, Public Policy, 1976(24).pp.227-261. [40] See Lang, P. J.，The emotion probe: Studies of motivation and attention, American Psychologist, 1995(50).pp.372—385. [41] See Clark, D. M., A cognitive approach to panic, Behaviour Research and Therapy, 1986(24).pp.461-470. [42]贝叶斯定理用于投资决策分析是在已知相关项目B的资料，而缺乏论证项目A的直接资料时，通过对B项目的有关状态及发生概率分析推导A项目的状态及发生概率。二是为了增加行政措施的合理性。

比如，当一次恐怖袭击发生后，他们应当将自己对下一次恐怖袭击的可能性的评价打50%的折扣，从而尽可能避免因恐慌而造成决策的非理性。该理论认为情绪无需被任何认知所媒介化就能直接影响人们的判断，证明了情绪在人们的风险决策中的重要作用。然而，研究人员发现风险的社会放大效应，主要集中在那些具有不为人所知、潜在的重大灾难、难以控制、致命等特性的风险类型。[2]在很大程度上，两位记者先生的告诫体现了本文将要阐述的问题——公众对于类似于切尔诺贝利核事故或者非典那样的具有发生原因的难以预测性、演变过程的不确定性、影响后果的严重社会危害性，发生概率又比较低并且政府又很难有效处置等特征的事件[3]的风险认知是什么，它是如何产生的？恐慌对公众的判断或决策能起作用吗？如果能够，那么是何种影响？特别是，在民主社会的背景下，这又会对政府为预防下一次极端事件不再发生或者损害的不再扩大而制定的各类行政措施[4]产生什么影响？对行政法律制度又隐含着什么意义？ 二、极端事件的风险认知 管理学的主流观点认为，风险是某一事件发生的可能性及不利后果。

[76]显然，给予这些无辜的受害者相应的补偿是实现公平的需要。从功能上讲，行政补偿机制具有两方面作用，一是实现公平。

洪水的保险是出了名的难以卖，即使额外的回报奖励相当丰厚。由此，极端事件的风险认知是人们对那些危害性极其严重、发生概率比较小，但又难以控制的局势的可能性及不利后果的一种态度、知觉和评价。

如果医护人员被感染，院长和防非典办负责人要予以免职。一旦一个组织或团体陷入集体恐慌，那么其对风险的判断就会产生严重的偏差，单个的极端事件所造成的伤害或损失会持续很长时间，导致远远超过该行为本身的一系列连锁反应。

比如，当母亲预期到自己的孩子将死于接种疫苗的后悔心情时，就不愿意给孩子接种此种疫苗，即便死于疾病的机会远远大于死于接种疫苗的机会。所谓可能性是风险发生的概率，而不利后果是风险变为现实后对保护目标和对象可能造成的影响。[22] 三、恐慌认知在风险决策中的作用 既然人们对极端事件的风险会产生恐慌性认知，并且在很大程度上，这种恐慌又出自本能，那么它是否能够对人们的决策产生作用呢？这涉及到风险决策领域中的一个非常重要的问题，即包括恐慌在内的情绪在人们的风险决策中的地位。在极端事件发生后的短期内，政府所掌握的知识或信息无法将收益或成本具体化，运用成本收益分析会造成精确的假象。

这种反应是超过意识控制之外的，就像当一个人在森林中遇到一只老虎时，他或她经历了某种生理上的变化——血液的化学成分开始变化、心跳加快、脑部的某些区域受到刺激。他首次证明了情绪比理性评价反应更快速和更具有自动性。

那么如何才能真正制定出既能够有效防止和应对极端事件，又能够抵制恐慌情绪所带来的认知偏差的行政措施呢？显然，本文也无法圆满地回答这一问题，然而，笔者提出如下四方面建议，或许对行政法律制度的改革有所启发。比如，预期效用理论假设决策者按自己的偏好对选项排序，且偏好遵循少数几个规则，决策者按最大预期效用进行选择。

他们指出，感情能够淹没意识……因为我们的大脑神经在历史的进化过程中是这样的，从感情系统到理性评价系统的联结要强于从理性评价系统到感情系统的联结。在互联网时代，国务院办公厅应急工作办事机构应当建立一个全国性的风险信息中心，并与地方政府应急工作办事机构所建立的风险信息中心联网，实现信息共享。